《法治时代》丨金融司法协同治理“厦门模式”的创新与发展

习近平总书记强调：“金融是‘国之大者’，关系中国式现代化建设全局。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央积极探索新时代金融发展规律，不断加深对中国特色社会主义金融本质的认识，不断推进金融实践创新、理论创新、制度创新，逐步走出一条中国特色金融发展之路。

厦门金融司法协同中心（以下简称“中心”）是全国首个实体化运行的金融司法联合工作平台，是金融纠纷多元化解机制的实践创新。中心成立5年来，以依法开展金融审判工作为支撑，融合推进  金融纠纷化解、金融风险防控、金融司法研究，通过整合资源、完善机制和延伸服务，全面提升金融司法协同治理效能，实现了金融纠纷处理从分散式到一站式、金融风险防控方式从单一防控到全链条防控、金融营商环境优化从单一被动保障到全面依法优化，跨领域协同创新的影响力不断扩大，工作成效得到社会各界的认可，探索出金融司法协同治理的“厦门模式”。

一、缘起：金融强国建设的司法需求

金融是现代经济的核心。在现代社会中，金融被称为“经济的血液”，对于一国的经济发展起到基础性的支撑作用。历史经验表明，金融强始终是一个强国的“标配”。国家通过金融工具，有效整合经济资源，以小成本撬动大资源，实现国家崛起。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国金融事业稳健前行，已拥有世界最大的银行体系、世界第二大保险和证券市场。《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》显示：我国金融业增加值100677亿元，增长6.8%，占GDP比重约8%。这一比例，不仅比美国略高一点，也高于经合组织（OECD）成员国平均比重4.8%的水平，更高于欧盟成员国平均比重3.8%的水平。我国已成为全球金融大国，金融已经深度渗透国家经济、社会的各个角落，为国家发展提供了重要的金融保障。

从地方的视角来看，近年来在建设海峡两岸区域性金融服务中心的目标指引下，厦门金融业对经济社会发展的贡献持续增强。2023年，厦门市金融业人民币存贷款余额首次突破3.5万亿元，同比增长9.5％；全市金融业增加值967.27亿元，同比增长5.7％，相比同期GDP的整体增速高出2.6%；金融业增加值占GDP的比重高达12.9％，超出全国平均水平65.4%，拉动全市GDP贡献率达23.5％。

金融业的蓬勃发展伴生了金融纠纷的增加，全国各级法院，特别是沿海发达地区受理的金融案件数量激增，新类型金融纠纷不断涌现，有限的司法资源和传统的审理模式难以应对新局面，金融领域的司法化解纠纷和防控风险的功能难以有效发挥，亟待从源头寻找新的解决方案。

从世界范围来看，普通法“遵循先例”的原则推动司法裁决转化为普遍性的金融市场法律规则，这一“法官造法”的传统催生了强大的司法体系，很好地适应了瞬息万变的金融市场的法律规范需求。而我国是大陆法系国家，成文法约束下的法官严格来说没有金融市场法律规则创制权，缺乏弥补金融立法供给不足的能力，导致无论是金融监管从包容性监管走向严格监管，还是金融司法依赖刑事化遏制金融风险的扩散，都难以遏制金融创新模式的不断异化，传统的金融监管和金融司法如“铁路警察，各管一段”的模式亟须转变。

二、探索：厦门的金融司法协同实践

当前，金融领域的问题纷繁复杂，金融治理的现代化需要司法与监管形成合力，才能“守住不发生系统性金融风险的底线”。厦门作为经济特区和综合配套改革试验区，打破金融行政监管和司法审判的部门界限，推动金融司法与金融监管常态化主动协同合作，凝聚形成金融领域社会治理的合力，在探索区域金融治理创新工作中开辟了一条新路。

2019年4月24日，在最高人民法院、福建省高级人民法院和国家金融监管部门的指导下，厦门中级人民法院、人民银行厦门分行、原厦门银保监局、厦门证监局、原厦门市地方金融监管局、思明区人民法院共同发起全国首个实体化运行的金融司法联合工作平台——厦门金融司法协同中心。5年来，中心以依法开展金融审判工作为支撑，聚焦推进金融风险协同防控、金融纠纷协同化解、金融司法协同研究、营高环境协同优化和金融产业协同促进等五项重点工作，致力于强化金融司法与行政监管的协同治理，打造信息共享、工作共商、问题共研、风险共防、人才共育的协作格局，切实提高金融纠纷化解效率，有效保护金融市场主体的合法权益，持续推进市场化法治化营商环境建设，探索出金融司法协同治理的“厦门模式”。其主要经验可以归纳为以下五个方面。

（一）系统集成，首创格局一流的金融司法协同平台

中心围绕建设“两高两化”（即高素质、高颜值、现代化、国际化）“金融强市”“金融科技之城”的城市发展定位要求，以高水平的金融法治保障厦门建成面向全球的区域性金融中心为目标，依托“海丝中央法务区”高标准打造职能协同、运行贯通的一体化、一站式协同工作平台，组建协同联调部、协同研控部、协同综合部等三个深度融合的协同部门；组建诉讼服务团队、金融一审团队、金融二审团队、金融执行团队、金融调解团队等5个高度专业的审判执行团队；邀请22名国内知名的高水平且具代表性的金融和法学专家组成跨界融通的研究基地，产学研协同构建金融司法与金融监管常态化协同合作的新型关系，不断提升金融司法的工作合力、金融法治创新水平和金融市场主体司法获得感。

（二）突出主责，首创公正一流的金融纠纷协同化解模式

1.紧盯主责主业，着力推动金融审判提质增效。不断完善金融纠纷集中管辖制度，坚持程序高效衔接，以立审执调一站式、无缝衔接作为金融审判执行基本模式，破解立案、审判、执行程序衔接问题，重塑审判执行流程，着力推动金融审判提质增效。

定期召开全市法院金融审判工作会议、跨审级专业法官联席会议，针对金融类纠纷案件审理中的热点、重点、难点问题进行集中研判，形成金融借款、融资担保、保险等不同金融领域的审判指引，有效统一金融案件裁判尺度。

在国内率先开展并持续推进担保物权快速实现程序、电子支付令、证券虚假陈述代表人诉讼等审判机制创新改革。截至2024年4月，中心共受理各类一审、二审金融案件104121件、标的1207.55亿元，办结97692件、标的986.69亿元。审判执行时间缩短2/3，执行标的到位提升2.96倍。金融审判质量和效率大幅提升。

2.强化多元解纷，推进诉非联动工作。中心突破传统金融审判、行业调解的架构，在全国率先成立法院与金融监管机关共建的金融消费者权益保护工作站，创新打造并持续深化“一站四会双循环”的金融多元化解工作模式，整合金融司法、金融监管、金融行业等多方资源，建立“司法保障+金融监管+金融服务+行业自治”等多层次金融消费权益保护功能，形成从诉前到诉中再到诉后，分阶段一体化治理格局，推动金融纠纷及时高效化解，提升诉非联动工作的成效。截至2024年4月，厦门金融消费者权益保护工作站共接收案件24284件、标的74.78亿元。其中，实际参与调解13488件、标的61.98亿元，成功调解各类案件4003件、标的43.96亿元，调解成功率达29.68%。

中心还携手厦门市地方金融监管局（市委金融办）指导成立市场化运行的第三方调解组织——厦门市地方金融纠纷调解中心，打造新时代“枫桥经验”的金融样板。与厦门证监局等签订《关于建立“总对总”框架下证券期货纠纷诉调对接机制的合作协议》，建立证券期货纠纷总对总纠纷化解工作机制，建立内外结合、有序循环的纠纷调解体系。

3.加强信息化建设，实现纠纷化解全在线。中心法官与信息工程师协作，自主开发并持续完善升级“纵横”“小金”等智慧办案辅助系统。在“金融案件全在线审判（调解）系统”的基础上，整合延伸功能，打造自主知识产权的金融案件智能审判平台——厦门金融司法协同智慧平台，全面整合推行在线立案、缴费、送达、调解、庭审、归档等功能，实现全流程一体化电子诉讼服务模式，案件从录入到归档形成完整闭环管理，极大地减轻法官和审判辅助人员的工作量。截至2024年4月，共计在线立案38567件，电子送达127709次，处理各类在线申请32381次，累计生成各类文书95920次，其中裁判文书48857次，全程无纸化归档案件29495件。

厦门金融司法协同中心立案大厅（作者供图）

（三）聚焦源头，首创品质一流的金融风险协同治理模式

中心找准金融司法职责定位，持续开展金融纠纷诉源治理暨金融风险防范专项行动，充分发挥协同工作优势，打造互联互通、高效联动的风险协同研判机制。聚焦信用卡纠纷、个人金融信息泄露、金融产品和服务中的格式合同等不同领域及新经济、新业态发展中出现的风险性问题，以风险防范指引、司法建议等形式，向金融机构通报、预警风险事项，助力行业规范与健康发展。中心自成立以来累计向包括金融监管部门在内的政府机关、行业协会、企事业单位发出23条经营风险防范指引、59份司法建议，取得良好的法律效果和社会效果。

（四）司法赋能，首创服务一流的金融营商环境协同优化模式

1.全面强化金融消费者权益保护。依托全国首个金融消费者权益保护工作站，强化金融消费者权益保护，连续5年开展金融消费者权益保护主题活动，通过新闻发布会、抖音直播、公众号推文等形式，落实执法者普法职能，不断提升金融消费者权益保护工作的辐射影响力。

2.全面提升金融法治理论研究氛围。2022年5月，召开首届厦门金融司法协同论坛，出版《金融司法协同的理论研究与实践探索》等一批学术成果，中心法官在法学核心期刊发表多篇文章，持续拓宽金融司法理论研究深度和广度，推动中心工作不断迈上新台阶。

3.全面融入厦门高质量发展大局。主动响应地方党委和政府的号召，搬迁入驻海丝中央法务区观音山核心承载区，进一步强化海丝中央法务区集聚效应，推动中心协同机制创新再升级。

（五）精准保护，首创效能一流的金融产业协同促进模式

1.打通产业协同促进政策体系建设。6家协同单位发挥职能优势，共同参与并推动出台地方立法，助力完善厦门市“4＋4＋6”现代产业体系建设，为产业发展提供有力政策支持。

2.打通产业协同保护绿色通道。通过举办金融司法协同行业规范系列指引直播会，发布行业经营行为指引，定期发布金融司法协同态势分析报告等创新方式，强化金融审判和金融监管部门的专业交流，支持各类金融机构与企业共同实现高质量发展。

3.打通互联网金融产业发展痛点。建立电子支付令新模式，全在线、大批量、高效率处理互联网金融纠纷，精准服务金融科技企业的司法需求，及时解决互联网金融发展的难点痛点，营造法治化互联网空间，为国家互联网治理贡献基层经验。

如今，金融司法协同改革模式已经初见成效。初步形成了较为完善的制度体系，中心的金融审判与执行工作专业水平不断提升，定期发布典型案例和金融案件裁判、执行规则，基于审判与执行工作中发现的问题，深入调研后发布的《金融司法协同态势分析》与《金融机构经营风险指引》，在向金融业界提供经营风险提示的同时，向党委和政府提供金融风险防控和优化金融监管的决策参考，向社会公众宣导金融法律知识，贯彻金融消费者权益保护的基本理念，全面展示中心的创新实践和成果。

厦门金融司法协同机制改革经验得到了社会各界的高度评价。2019年，时任最高人民法院院长周强高度评价厦门金融司法协同的改革模式“是一个创新举措，意义深远”。时任福建省委书记于伟国也肯定“厦门金融司法协同中心是积极探索的有益尝试”。中国证监会李超副主席也高度评价“金融司法协同对于推动金融司法立足新发展阶段，更好贯彻新发展理念、构建良好金融秩序和市场生态，服务高质量发展具有重要意义”。中心先后两次被最高人民法院编著的《中国金融司法报告》作为改革创新成果进行专章介绍，在全国金融纠纷多元化解机制建设推进会和九民会上作典型交流，入选国家发展改革委牵头组织的“中国改革2020年度典型案例”和2022年《中国改革年鉴》典型案例，被中国计算机协会和《中国计算机杂志》评为“2021年度智慧法院典型案例”；获评2022年度“福建省十大法治人物”，入选福建省司法体制改革优秀案事例，其中“创新破产审判质效提升综合机制”被评为“2020年度全省法院十大改革创新举措”，并作为全国法院代表获评“第21届全国青年文明号”。《人民日报》、中央电视台、人民网、新华网、《人民法院报》等中央媒体大篇幅专题报道推介肯定中心工作。

作为厦门“金名片”、福建“金融高地”，金融司法治理的“厦门模式”，已经走出福建，在上海、重庆、江苏、新疆等省（区、市）广泛推广。

三、超越：司法协同机制的发展进路

实践发展无止境，改革创新无止境。厦门金融司法协同的模式在“全面加强金融监管”的时代背景下，仍有较大的提升空间，尤其是平台式协同模式在持续提升金融治理能力中面临一定的瓶颈。站在新的历史节点，为了适应新形势、展现新作为，有必要全面梳理和分析金融司法协同机制存在的问题，进一步迭代升级金融司法协同水平。

（一）探索金融审判“三审合一”

目前，中心已经实现了金融民商事案件的集中管辖，然而，金融风险并不仅仅局限于民商事案件，金融风险的“外溢”效应往往体现为民商事案件与刑事案件的相互渗透与转化，而不少当事人提起金融行政诉讼的目的，在于为后续金融民商事案件乃至刑事案件做材料准备。三种案件相互交织，如果将其分散在不同的审判组织，难以形成集聚效应，也容易造成重复调查等司法资源的浪费，甚至会出现裁判尺度的不统一问题。

因此，对各类金融案件的集中管辖有利于金融纠纷的处置和金融风险的防控，人民法院统一处置三类金融案由，也有利于金融审判的专业化。金融司法协同机制在走过5年之际，完全可以尝试对金融刑事与金融行政案件开展集中审理，进一步提升中心的协同水平。某种意义上，这也是突破部门法的思维、落实领域法理念改革举措的积极探索。

（二）保障金融审判“相对隔离”

金融司法监管化的争议。司法和行政监管属于不同性质的权力类型，司法权先天具有被动性。随着强监管、防风险和促发展成为党中央的金融工作方针，受强势监管权的影响，金融司法监管化的趋势日益显著。一方面，遵循监管要求，突破合同相对性的穿透式审判在金融司法中的应用越来越多；另一方面，透过“公序良俗原则”，金融司法中适用行政规章的情况也渐成常态。司法权与行政权的界限日益模糊。

2023年初，最高人民法院在全国金融审判工作会议上更进一步提出了金融监管与金融司法“相向而行”的总体要求。一些学者认为,法院在“为大局服务、为人民司法”的宗旨之下，有过度追求维护金融稳定等政策目标的倾向，难以保持司法审判的独立性，而被行政监管权左右。更有学者认为，金融司法监管化会损害契约自由，降低司法的稳定性和可预期性，抑制金融创新，从而最终与政策目标背道而驰。金融司法协同机制下，司法机关与行政机关之间的协同程度提升的同时，也可能带来司法机关独立性的进一步丧失，从而偏离依法独立行使审判权的制度初衷。

笔者认为，这些观点固然有一定的合理性，但也存在因噎废食的问题。一味地强调司法与行政之间的“安全距离”，不利于提升社会治理的实效，“铁路警察，各管一段”的制度反而会阻碍金融创新的进程。相反，通过协作实现信息共享和互动反馈，总体而言是利大于弊的。  

（三）加强金融司法“严格监督”

长期以来，对金融监管的规制失灵和金融监管被俘获问题存在较多的探讨。有学者认为，传统的金融监管模式严格有余而灵活不足，不仅监管成本过高，还存在多头监管问题，容易带来监管者剩余立法权的问题，甚至可能导致“行政机会主义”和权力寻租，难以适应当前金融发展的新特点。

有学者认为，这一进路为规制失灵，会因为执法者“管制俘获”造成公共利益损失，以及由此产生逆向激励，反而败坏监管效果。金融司法协同机制下，这一担忧转移到了司法机关。有观点认为，相对集中管辖的审判执行模式，固然能够提升审判执行质效，但也会导致金融机构乃至金融监管机关干预和影响司法成本的降低。毕竟，分散的司法权分布，相比集中的管辖，需要面对的司法不确定性要增加许多。

笔者认为，这一问题同样也是价值权衡的问题，虽然存在一定的风险，但相比于审判执行专业性提升所带来的社会福利而言，这些代价在某种意义上是可以承受的。同时，这些问题完全可以通过司法机关内外部的司法权监督机制设计来加以规制，并非不能克服。

（四）强化金融协同“诉源治理”

在深入进行进行理论研究和总结经验的基础上，中心在成立5周年之际，提出了全面深化金融司法与行政监管协同治理，深入推进金融审判执行机制改革。进一步完善金融纠纷案件集约化审理机制，推进金融司法领域“枫桥经验”和诉源治理工作，持续强化金融司法人才培育等系列创新举措。这些举措中，最主要的亮点体现在两个方面。

1.强化金融治理协同。为强化金融治理协同，谋划、深化中心未来发展建设，进一步提升厦门金融司法协同创新模式的社会影响力和辐射带动作用，将厦门金融司法协同机制向纵深推进，2024年5月31日，中心6家协同单位共同签署《关于进一步强化金融司法与金融监管协同治理  健全金融司法协同创新机制的合作备忘录》。备忘录围绕合作目标、合作路径、合作措施、合作保障展开，提出21条推进金融司法协同机制创新升级的措施，进一步打造一体处理、深度融合的纠纷协同化解机制，互联互通、高效联动的风险协同研控机制，前瞻前沿、跨界辐射的理论协同研究机制，依法保护、精准服务的产业协同促进机制，法治引领、成效凸显的营商环境协同优化机制。

2023 年 9 月，福建省委副书记罗东川、省高级人民法院院长金银墙等领导共同为金融司法协同中心入驻海丝中央法务区揭牌（作者供图）

2.融入诉源治理大格局。为更好主动融入党委领导的诉源治理大格局，践行发展新时代“枫桥经验”，深入贯彻落实最高人民法院《关于完善信用卡监督政策维护金融安全的司法建议书》精神，以及各金融监管上级单位关于协同化解纠纷、加强金融消费者权益保护相关工作的指导安排，2024年5月31日，中心6家协同单位根据厦门地方实际，决定在厦门市倡导建立信用卡全生命周期纠纷诉源治理工作机制，共同签署《关于协同规范信用卡业务健康发展  推进信用卡纠纷诉源治理的倡议书》，针对信用卡纠纷案件激增后暴露出来的商业银行经营管理问题提出15条完善意见，推动构建信用卡纠纷“社会解纷在前、法院诉讼断后”的综合治理格局，克服了行政对司法的干预问题，实现司法对行政监管机关的借力。

总之，金融司法协同治理“厦门模式”的实践探索，证明了实体化和制度化的协同共治模式是金融治理现代化的法治进路。这一实践是金融司法部门与金融监管部门的协同共治对金融司法弱参与和金融监管强干预现状的回应性创新，是探索协同治理优化营商环境的现实路径，更是推进国家治理体系和治理能力现代化在金融领域的体现。当然，协同治理模式作为改革的创新，依旧需要与时俱进，继续探索协同治理新思路、新机制，切实回应新时代对司法的新需求，为金融高质量发展贡献司法力量。

※本文系福建省社会科学基金项目“金融治理现代化视阈下福建省司法与监管协同共治研究”（项目编号：FJ2021B056）和重庆市博士研究生科研创新项目（项目编号CYB240164）的阶段性成果

作者：林鸿，西南政法大学博士研究生、厦门金融司法协同中心审判团队团队长、厦门市思明区人民法院法官。

本文刊载于《法治时代》杂志2024年第7期

2024年7月15日出版